El uso público.
Los parques naturales y el uso público.
El factor más determinante e incidente en la gestión de los espacios naturales, desde la ruptura con las políticas de conservación estrictas, ha sido la incorporación del uso público recreativo a la practica totalidad de los espacios protegidos.
El deseo de recuperar un contacto con la naturaleza cada vez más escaso en el entorno urbano, y la cultura del ocio, necesaria para combatir el tedio y el estrés de la rutina diaria, son los factores que han provocado el interés del visitante por los espacios de interés natural y paisajístico.
A ésta necesidad de disfrute se ha unido otra de tipo socio-económico, reivindicada por la población existente en los alrededores del espacio protegido, que quiere participar en el desarrollo y rendimiento provocado por el uso público.
Desde el punto de vista técnico, se entiende por uso público el conjunto de equipamientos, actividades y servicios a planificar y gestionar en el parque, para aproximar a los visitantes los valores naturales y culturales del mismo, garantizando al tiempo su conservación.
Sin embargo la dificultad estriba en dotar a los espacios naturales de los medios para absorber la masa de visitantes y sus expectativas, al tiempo que compatibilizamos el uso público con los recursos tradicionales de explotación, los intereses de la población residente y la conservación la biodiversidad existente en el parque.
En la última década el número de visitantes se ha incrementado por cuatro (30 millones de visitantes / año), y los medios materiales y humanos no han podido crecer al mismo ritmo. El uso público y el turismo rural demandan infraestructuras comerciales y hoteleras que no están disponibles en los municipios de los parques.
Ésta situación es debida a una planificación insuficiente y a una gestión ineficaz. Al mismo tiempo, los afanes por regularizar la situación normativa de los parques no han ido acompañados de las necesarias voluntades políticas por dotar económicamente las partidas con que cubrir los objetivos planteados.
Así, el 42,76% de los parques no cuentan con centros de visitantes o de alojamientos, y en muchos casos no disponen de suficiente información de apoyo, itinerarios y señalización adecuada.
El turismo rural.
Hasta hace no muchos años, el principal turismo existente en España era costero o de residenciales periurbanas de montaña, en menor medida.
Sin embargo, se ha generado un nuevo tipo de turismo, denominado inicialmente rural por su vinculación al campo y núcleos rurales, y llamado ahora turismo de naturaleza, por su extensión y expansión.
El turismo rural abarcaría todas las actividades desarrolladas en el espacio rural, y basada en la utilización de recursos humanos, naturales y materiales endógenos.
Según la Comisión Europea, bajo el concepto de turismo rural se hace referencia al Agroturismo, el turismo verde y toda actividad de ocio desarrollada en el espacio rural y urbano rural.
Ofertas sobre Agroturismo:
Proporcionar alojamiento en la propia explotación.
Alimentación basada en cocina tradicional a partir de productos autóctonos.
Actividades de ocio y recreo en el entorno de la explotación.
Observación o participación en las tareas habituales de explotación.
La de Turismo de Casas Rurales:
Ofrecer una alimentación tradicional basada en productos autóctonos.
Facilitar actividades complementarias de ocio en el entorno del alojamiento, además de potenciar la culturalocal y las formas de vida tradicionales.
Éstas dos opciones se han ido adaptando a las singularidades propias de cada Comunidad Autónoma y de sus espacios rurales o naturales, así como a la demanda de la sociedad actual.
Se podrían relacionar así los aspectos en los que se ha fundamentado la consolidación de este sector turístico,y de los que depende su crecimiento:
La mejora en la calidad de los servicios, que no por vinculados al ámbito rural pueden olvidar los estándares
de confort que exige el consumidor.
Complementar esos servicios con una variada oferta de actividades de ocio y tiempo libre.
Tarifas controladas con buenas relaciones precio / calidad.
Adecuación de los equipamientos y los recursos para mantener una oferta no estacional, y por tanto más rentable.
Para realizar todas éstas actividades de ocio, se necesita una planificación y una gestión de los recursosnaturales; una preparación para afrontar con garantía el uso público de los mismos y para contrarrestar elimpacto que sus actividades pueden generar en el medio ambiente. Son varias y de distinto ámbito las niciativas que corroboran este planteamiento.
La Carta Europea del Turismo Sostenible en los Espacios Protegidos.
Ésta aplica los principios del desarrollo sostenible al turismo en este tipo de espacios, y define el turismo sostenible como cualquier forma de desarrollo, equipamiento o actividad turística que respete y preserve a largo plazo los recursos naturales, culturales y sociales y que contribuya de manera positiva y equitativa al desarrollo económico y a la plenitud de los individuos que viven, trabajan o realizan una estancia en los espacios protegidos.
La metodología para su concreción se basa en hacer un diagnóstico, consultar e implicar a los que participan en el desarrollo del programa, fijar objetivos estratégicos, asignar los medios necesarios, llevar a cabo un programa de acciones y evaluar los resultados. Algunos de los agentes implicados son:
· la institución encargada de la gestión del espacio protegido,
· los proveedores turísticos,
· los operadores de viajes
Éstos se comprometen a respetar las reglas básicas del turismo:
· reglas comerciales (respeto de cupos asignados y las comisiones de los intermediarios),
· la competencia técnica,
· la calidad y rapidez de información,
· el respeto del derecho del turismo y
· la preferencia por la iniciativa privada.
Los agentes firmantes deben asumir:
· Aceptar y respetar los principios de desarrollo sostenible.
· Definir una estrategia a medio plazo a favor de un desarrollo sostenible en el territorio Programa de
acciones plurianuales sobre algunos temas como:
Mejorar la calidad de la oferta turística.
Conocimiento de los clientes, para acercar y adecuar la oferta a la demanda.
Creación de una oferta turística específica vinculada a los espacios protegidos.
Sensibilizar a los visitantes.
Información de calidad y fácil acceso.
Preservación y mejora de la calidad de vida de la población local, favoreciendo su participación en la toma de decisiones, en la promoción de empleo local, y en la promoción de intercambios y contactos entre los turistas y la población local.
· Someter estas estrategias y sus consiguientes programas a un Comité europeo de evaluación que determinará sobre su calidad, al tiempo que se establece un compromiso sobre seguimiento y evaluación de resultados en relación con el alcance de los objetivos fijados.
Los Sistemas de Calidad Turística: el Sistema de Calidad de Uso Público de los Espacios NaturalesProtegidos.
La implantación y consolidación de unos mecanismos de control y seguimiento en la gestión de los espacios naturales protegidos es ya una necesidad para garantizar la calidad.
Desde principios de los 90, el sector turístico español ha venido desarrollando distintas iniciativas para aplicar la tecnología de la calidad promoviendo finalmente un Plan de Calidad Turística Española (2º Encuentro Nac. de Calidad en Turismo, 1999). La finalidad de éste es la de crear sellos de garantía de calidad que aporten una imagen diferenciadora al sector turístico español, al tiempo que desarrolla herramientas de gestión empresarial que mejoren el atractivo para el consumidor.
Este Plan esta trabajando en nuevos sistemas de calidad sectoriales con el objetivo de integrarlos en un único Sistema de Calidad.
La Secretaría General de Turismo del Ministerio de Economía saco a concurso la realización de unas normas de calidad para espacios naturales protegidos. El ganador realizó estas normas, que están en vigor desde entonces:
· Las Normas de calidad de servicio son los documentos que definen y recogen los requisitos que ha decumplir un espacio natural protegido para participar en el Sistema de Calidad del Uso Público de losespacios naturales protegidos.
· Estos requisitos se refieren tanto a los equipamientos del uso público como a los procesos de prestación de servicio.
· Las Normas de calidad son una herramienta para la gestión de la calidad del uso público de los espacios naturales protegidos.
Esta Norma se ha estructurado en diez Normas de calidad de servicios, y son:
· Dirección.
· Acogida y Recreación.
· Información.
· Señalización.
· Educación Ambiental e Interpretación del Patrimonio.
· Comercialización y Reservas.
· Seguridad.
· Limpieza y Mantenimiento.
· Gestión Ambiental.
· Seguimiento y Evaluación.
Está iniciativa pone de manifiesto la importancia que le da la Administración a la necesidad de planificar la gestión de los espacios naturales protegidos de acuerdos con los criterios de garantía de calidad.
Conservación de los recursos culturales.
Los valores arqueológicos, etnográficos, monumentos y otros elementos culturales incluidos en el ámbito del parque natural deben estar incorporados Y convenientemente tratados en los planes de gestión de la Administración española.
Se plantean la necesidad de recurrir a soluciones para superar la problemática que surge entre las políticas culturales y de ordenación del territorio, de conservación de los recursos naturales y de planeamiento urbanístico.
La solución está en el Sistema de Información Territorial (coordinación desde una óptica global).
En la inventarización de los recursos realizada previamente para el Plan de Ordenación, que tienes carácter prevalente sobre otras figuras de planificación territorial y urbanística y que, por tanto, habrá recogido, corregido o reafirmado la catalogación de los valores culturales existentes en el espacio natural, el interés de las administraciones se habrá fijado en la recuperación y restauración de esos bienes culturales que habrán sido considerados objetivos de conservación e investigación.
Así, su gestión preservará y fomentará su aprecio y conocimiento públicos por medio de programas de investigación, tratamiento, protección e interpretación.
Planificación del uso público. Programas de uso público.
Para la planificación del uso público existen herramientas adecuadas de recomendable utilización.
La cuestión previa es definir el modelo de uso público que se pretende implantar en el parque o, dicho de otro modo, la gestión de sus equipamientos y actividades: por ejemplo, si existieran controles selectivos para visitantes. Estos aspectos los debe abordar el Plan de Uso Público (PUP) y debe hacerlo con carácter previo a la elaboración de los programas de actividades.
Modelo de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (Benayas y Blanco, 2001,84):
· Ajuste de la presión turística a la capacidad de acogida de los espacios protegidos.
· Normalización de equipamientos.
· Búsqueda de la calidad de los servicios.
· Diseño de formulas de gestión proporcionando la participación privada.
· Formación de personal especializado.
· Coordinación y cooperación con otras administraciones y otras programaciones para el desarrollo rural.
Posteriormente será el momento de abordar el proyecto de las actividades, instalaciones y servicios vinculados a este uso mediante los Programas de Uso Público, explicitando directrices y normativas particulares, incorporando presupuestos y planteando mecanismos de seguimiento y control de su eficacia, para cada actividad o área de intervención. Un ejemplo:
· Programa de infraestructuras de acogida al visitante.
· Programa de información (documentación de apoyo a la visita...).
· Programa de educación ambiental.
· Programa de señalización.
· Programa de comunicación.
· Programa de seguridad.
Normalización y regulación de las actividades de uso público.
El uso público o recreativo en los parques naturales tanto de visitantes como de residentes, requieren una serie de normas y reglas que pretenden la minimización de los impactos vinculados a tal uso.
Cada situación debe ser analizada y pormenorizada, una relación de los aspectos a reglamentar puede ser:
· Control de circulaciones y tránsitos de vehículos y de personas. Delimitación de zonas y áreas para el uso
de los visitantes y adecuación a las necesidades de los residentes.
· Control de la contaminación acustica.
· Control del deposito de residuos o vertidos.
· Control de la actividad comercial o profesional, con autorizaciones específicas.
· Control de actividades deportivas y lúdicas.
· Control de fuego.
· Reglamentación del mantenimiento.
· Normativa de emergencia.
Compatibilización con los usos tradicionales.
Donde la dificultad crece exponencialmente es en el momento de unir los intereses propios del lugar (o tradicionales) con los de utilización y disfrute públicos, así como las diferentes infraestructuras de estos usos.
El uso público es también un recurso productivo, pero es en cualquier caso el último que se incorpora a las actividades del espacio. Por tanto, no tendría sentido excluir el uso público del proceso productivo, ni negarlo a la sociedad, pero si que deberá acomodarse a los criterios de conservación del espacio, planteado desde el punto de vista de la gestión de los recursos naturales.
Los tres ámbitos que confluirán en el escenario del parque con intereses propios son:
· Los intereses locales, traducidos en el análisis de los recursos y la elaboración de planes sectoriales.
· Los intereses más directamente vinculados con las administraciones (conservación e investigación).
· Los intereses estrictamente públicos que provocan el estudio de las capacidades de acogida del parque, y los consecuentes análisis de infraestructuras existentes y de la afectación o vulnerabilidad de los recursos.
La implicación de la población residente en el programa planificador desde el principio del proceso, permitirá el afloramiento de los conflictos y de los intereses relacionados con los usos tradicionales del lugar, además de
sintiéndose partícipe en la toma de decisiones e intuyendo los beneficios económicos y sociales que provocará la protección del espacio natural.
Organización de los equipamientos de uso público.
Por equipamiento se entiende el conjunto de recursos (instrumentos o estrategias) e infraestructuras organizadas para facilitar la consecución del desarrollo de actividades para el uso público y disfrute del parque natural.
Hablamos por un lado de espacios físicos (naturales: senderos; artificiales: aulas, talleres) y por otro de un proyecto (educativo, recreativo...).
Sobre los equipamientos se han realizado numerosos estudios y clasificaciones. Aquí podemos un nuevo proyecto integrado, a modo de ejemplo:
· Espacios construidos: centros de acogida, aulas de la naturaleza,...
· Espacios naturales: itinerarios, escenarios naturales, etc.
· Material de apoyo: publicaciones, revistas, etc.
· Estrategias, métodos y procedimientos (recursos humanos).
Las infraestructuras se clasifican de muchas formas. Como ejemplo pondremos la clasificación de Oscar Cid (1997):
· Centros y equipamientos.
· Con vocación naturalista para uso público escolar: escuelas de naturaleza y mar.
· En espacios naturales protegidos: menor duración de las actividades (variantes: aulas urbanas).
· Granja - escuelas: contacto con la vida rural, etc.
· Con planteamientos más pedagogistas: campos de aprendizaje, escuelas ambientales, etc.
· Itinerarios: recorridos de corta duración organizados para el estudio interdisciplinar del medio.
· Museos, parques y equipamientos culturales.
· Otros (aquellos que incorporan principios y actividades de educación ambiental).
Planificación de los equipamientos.
Este debe ser un medio o recurso que permita y facilite la gestión del uso público al planificador del proyecto.
A la zonificación final, sólo se pasará después de hacer un análisis detenido de la aptitud o capacidad de la zona para sostener ese uso determinado, así como el efecto o impacto introducido por el mismo en la calidad y fragilidad del medio.
Aramburu (1981) define calidad como el mérito que un determinado carácter tiene y por el cual resulta especialmente digno de protección, y fragilidad o vulnerabilidad es la susceptibilidad al deterioro. (Está relacionado con la capacidad de respuesta del medio.)
Durante los últimos años ha aumentado la preocupación por minimizar el impacto de las intervenciones humana en el entorno natural.
El entorno del parque y su paisaje se pueden considerar como el medio natural por excelencia: el aumento del turismo rural y conocimiento de la naturaleza, junto a la recuperación y transformación de espacios tradicionales agrícolas o forestales en zonas de recreo y ocio, tienen cada vez mayor importancia. Además existen numeroso núcleos que sobreviven de la explotación de recursos vinculados a la tierra, y esto aporta muchas infraestructuras y construcciones relacionada con las mismas.
El fundamento conceptual del Convenio Europeo del Paisaje rechaza una actitud dirigista y preconiza que el papel primordial del legislador no es reconocer un valor o una belleza paisajística, sino que el Derecho debe conocer en primer lugar, y por tanto proteger ,un valor complejo, que consiste en la necesidad de todos los ciudadanos tienen de:
· establecer una relación sensible con el territorio,
· beneficiarse espiritual y físicamente de esta relación,
· participar en la determinación de las características paisajísticas de los lugares en los que viven.
Así el paisaje debe convertirse en un interés relevante para el Derecho, en razón de la relación que suscita entre los individuos y el territorio.
Una intervención adecuada, controlada, acertada, en un entorno natural, no tiene por qué desnaturalizar un paisaje ni degradarlo, sino que puede contribuir a su estabilización, a una humanización que, en términos generales, puede ser beneficiosa.
Pero la planificación de los equipamientos y la selección de las zonas más aptas para su implantación necesitará de estudios adicionales.
La confirmación de la zonificación final y la consiguiente localización de nuevas áreas y usos permitirá un estudio fundamentado de las infraestructuras y equipamientos que serán necesarios para el uso y disfrute del parque.
La primera medida lógica será aceptar lo válido y ya existente, así como las intervenciones de recuperación, restauración o rehabilitación que exija su puesta en funcionamiento. Después vendrá la definición, trazado y construcción de la dotación complementaria.
Directrices sobre planificación de infraestructuras para la gestión del uso público.
Procede definir ahora el conjunto de principios o propósitos a tener en cuenta en la planificación y organización de las infraestructuras para el uso público.
Una síntesis de estos principios seria:
· Localización y diseño de las edificaciones.
· Señalización de senderos e itinerarios, refugios y zonas de estancia.
· Localización y diseño de zonas de estancia.
· Elaboración de normas sobre usos recreativos y de documentación de apoyo a la visita.
Una relación de espacios construidos y potencialmente necesarios (relacionados con el uso público) serían:
· Accesos y aparcamientos.
· Señalización exterior e interior del parque.
· Centro de información e interpretación.
· Puntos de observación y miradores.
· Puntos de recogida de basura.
· Trazado y diseño de otras infraestructuras (hidráulicas, eléctricas...).
· Vías de circulación.
Criterios de diseño de las infraestructuras de los espacios naturales.
En una encuesta realizada para este proyecto de investigación, se reafirma el sentir generalizado de que lo antiguo es lo bueno y aceptado, sin que esto quiera decir que lo nuevo produzca rechazo.
El 90 % de los encuestados prefiere que se utilicen y rehabiliten edificaciones preexistentes en la zona, destacando como cualidad principal que los materiales utilizados sean los del lugar, y que la técnica y los recursos utilizados estén en relación con los valores ecológicos y de vida natural del parque.
Con carácter general, debemos defender que cualquier obra de ingeniería o arquitectura, y las soluciones por ellas incorporadas, deben responder a un momento de una época.
Quizás haya llegado el momento de proponer, con unos adecuados mecanismos de seguimiento, evaluación y control, y desde una reforzada cultura paisajista, la incorporación de una mentalidad más abierta y optimista en la utilización de los recursos y técnicas actuales.
Gestión del uso público.
La gestión del uso público es la adecuada puesta en práctica de los planteamientos de planificación hasta aquí esbozados.
Tomando como referencia los principios para una gestión medioambiental genérica y adecuándolos a las necesidades del uso público, proponemos los siguientes:
· Principio de sumisión: la línea de actuación debe siempre ajustarse a las previsiones de los planes de ordenación y de gestión.
· Principio de responsabilidad compartida: la gestión debe coordinar las actuaciones de los distintos agentes.
· Principio de instrumentación: asume la aplicación adecuada de los criterios e instrumentos de gestión (preventivos, curativos, etc).
· Principio de sostenibilidad.
· Principio de globalidad.
· Principio de subsidiariedad: los problemas deben solucionarse al nivel de responsabilidad más bajo.
· Principio de economía.
· Principio de rentabilidad.
· Principio de calidad.
La gestión del parque natural y de su uso público recae definitivamente en el organismo rector constituido al efecto. Dicho organismo será dirigido por el Director-Conservador nombrado por la administración competente (normalmente la autonómica).
· Velar por las normas que afectan al Parque.
· Promover y realizar cuantas gestiones considere oportunas en favor del espacio protegido.
· Informar el Plan Rector de Uso y Gestión, sus revisiones y aprobar los planes sectoriales específicos que le proponga la Comisión Mixta.
· Aprobar la memoria anual de actividades y resultados, proponiendo las medidas necesarias para mejorar la gestión.
· Informar los planes anuales de trabajo e inversiones a realizar.
· Informar de los proyectos y propuestas de obras que se pretendan realizar no contenidos en el PRUG.
· Informar de los proyectos de actuación a realizar en el área de influencia socioeconómica, estableciendo los criterios de prioridad.
· Promover posibles ampliaciones del Parque.
· Administrar las ayudas o subvenciones.
· Proponer normas para la más eficaz defensa de los valores del Parque.
· Aprobar y modificar su propio Reglamento de Régimen Interior.
En cuanto a uso público se refiere, convendría hacer un análisis de la problemática actual, apuntando una serie de recomendaciones encauzadas a optimizar la gestión. Son las siguientes:
- La planificación del uso público en el interior del espacio protegido siempre se supeditará al objetivo prioritario de la conservación.
- Los aspectos generales relacionados con la planificación del uso público deberán estar recogidos en los planes de gestión, pudiéndose hacer planes o programas específicos si el espacio protegido lo considera oportuno. (Acompañados de diagnósticos).
- Propiciar la participación delos agentes y empresas locales en las fórmulas de gestión de los equipamientos de uso público.
· Establecer a escala de Red o Sistema de espacios naturales protegidos modelos de uso público que marquen objetivos y directrices comunes, y que desarrollen en cascada a distintos niveles los correspondientes instrumentos de planificación.
· El espacio protegido debe establecer procedimientos o protocolos para proporcionar la adecuada seguridad a sus visitantes.
Estas recomendaciones se complementan con las siguientes propuestas de iniciación inmediata:
· Elaborar un manual dirigido a clasificar conceptos de uso público.
· Redactar un documento donde quede plasmada la metodología a seguir para la elaboración de los programas de educación ambiental derivados del Plan de Uso Público.
· Poner en marcha un proyecto para evaluar el papel que cumplen en la ctualidad los equipamientos de uso público.
Finalmente, para la optimización de la gestión del uso público y el desarrollo de sus diferentes programas, la implicación y participación de los residentes se postula como un objetivo prioritario.
Seguimiento y evaluación de la gestión del uso público.
La exigencia de la calidad en la gestión debe enmarcarse en la consecución de una serie de objetivos:
· Redefinición y concreción de los modelos de uso público, desde un ámbito de red de espacios naturales protegidos.
· Introducción de mejoras e innovaciones en la planificación y gestión de los programas sectoriales de uso público.
· Elaboración de una base de datos que permita tomar decisiones a los responsables de las Administraciones y de los órganos gestores de los parques.
· Una gestión caracterizada por la responsabilidad y la transparencia.
· La optimización en el aprovechamiento de los recursos naturales y de los medios que lasadministraciones pongan a disposición de los órganos.
· La extensión y la transferencia de los programas de gestión del uso público.
La Norma de Seguimiento y Evaluación distingue una serie de procesos a los que aplicar los requisitos exigibles:
· Seguimiento del uso público:
· Requisitos generales.
· Seguimiento de visitantes ( cuantificación y caracterización).
· Seguimientos de impactos.
¨ Evaluación del uso público:
· Requisitos generales.
· Evaluación de la satisfacción de los visitantes.
· Evaluación de los objetivos y de la estrategia del uso público.
· Evaluación de la eficacia de los equipamientos.
· Evaluación dela eficiencia del personal.
· Evaluación de impacto del uso público.
Requisitos generales: la Dirección del espacio natural protegido tiene como deber elaborar anualmente una memoria del Uso público con los datos más relevantes en relación con su seguimiento y evaluación. Además, requerirá periódicamente a las empresas que exploten servicios en concesión con los datos relacionados con el uso público.
Actualmente en España, las únicas aproximaciones a una valoración de interés por su sistemática han sido de carácter estatal, con iniciativas dirigidas a la configuración de la Red Natura 2000 y a la ampliación de la Red de Parques Nacionales, actualmente en proceso de ejecución.
